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吸取丰城电厂事故教训,强化电力建设工期管理

信息来源:[质监总站]发布时间:[2017-02-21]

        江西丰城发电厂“11·24”特别重大坍塌事故损失惨重,影响恶劣,教训极其深刻。从当前分析看,事故的发生与建设施工单位突击生产、施工组织不到位等有关。作为近十几年来电力行业伤亡最为严重的安全生产事故,值得警醒的是,压缩工期又一次成为了事故主要原因。这让人不由得想起由于压缩工期造成的一系列悲剧:哈尔滨阳明滩大桥坍塌,原计划3年完成的跨河大桥仅用18个月便竣工;清华附中建筑工地坍塌事故,项目招标工期和合同工期较北京市住建委核算的工期压缩了27.6%;近年来媒体报道的很多“短命建筑”,也都能看到其“速成”的影子。

工程建设是有合理工期的,具体建设周期也是根据科学规律安排的。随意压缩工期增加了安全质量风险,现实中已经制造了多起悲剧,但各方又为什么热衷于压缩工期呢,究其原因,无外乎以下几个方面:一是利益驱使。对建设单位来说,工期越短完工越早,项目越能早日投入使用,既能省钱又能早日从项目赚钱;对施工单位来说,工期越短,设备租赁费用、人力资源投入越少,材料损耗和资金成本等越低。二是把压缩工期当作成绩来看待,以此来炫耀施工效率、奋斗精神等。丰城电厂三期工程专门举行“协力奋战100天”活动,为“赶工期”埋下了隐患。事实上,很多工程项目都把“赶工期”当成绩来看待,当效率优先时,质量和安全自然就靠后了。在多种利益驱使下,“赶工期”已成为工程建设领域一种通病。

电力工程建设工期,是指建设项目从主厂房基础浇筑第一方混凝土开始,按设计文件完成全部工程内容,达到国家竣工验收标准之日为止的全过程所需的工作时间。在实际工作中,建设项目“合理工期”和“合同工期”的区别经常被忽视。所谓合理工期,是指在正常的建设条件下,按照合理的施工组织和施工工艺,通过在建设过程中对人力、财务、资源合理有效地利用,使项目的投资方和各参建方均获得满意经济效益的工期,是保障工程建设质量与施工安全的必要劳动时间。而合同工期则是在合理工期的指导下,由建设项目的承、发包双方根据项目建设的具体情况,经招标投标或协商一致,在承包合同中确认双方实际履行合同的建设工期。

在全国工程建设领域,各企业对缩短工期造成工程质量安全负面影响的认识严重不足,在实际工作中,日积月累形成的习惯性操作,造成建设单位和施工单位擅自压缩工期基本已经成为常态。

造成无序压缩工期的一个重要原因,是我国现行立法本身存在着矛盾和不一致。我国《招标投标法》第一条规定的“提高经济效益”,全国人大法工委解释为“节省投资,缩短工期”,工程项目招投标过程造成的缩短工期,就是企业按提高经济效益“依法办事”的结果。而国务院《建设工程质量管理条例》第十条规定:“发包单位不得迫使承包方以低于成本价格竞标,不得任意压缩合理工期。”这两条法律规定本身不一致,存在互相矛盾之嫌。目前,各种法律法规和行政规章对建设工期的规定都过于原则和笼统,没有对工期、合理工期及“任意压缩合理工期”的衡量标准做出明确解释,在工程招投标和工程施工实践中,承发包双方各取所需,自行其是。工程项目能否中标,很大程度上与投标人是否响应招标人要求的工期有关,与投标人投标方案中的工期长短也直接相关,招标投标过程已经成为无序压缩工期的合法通道。目前,因招投标所引起的压缩工期行为,导致很多工程工期紧张,造成了多方面的安全和质量隐患,一方面极易引起重大安全质量事故,另一方面也会直接影响建筑物本身的寿命。

另一个重要原因,是在安全监管和质量监管工作中,对违规抢工期和无序压缩工期行为缺乏责任追究机制。片面追求业绩和短期经济效益是导致个别企业压缩工期的原动力。有的电力项目以“边设计、边施工、边报建”方式建设,有的甚至是未审批就开工,从而埋下了安全隐患。个别项目采取违反科学的技术措施和手段,以达到缩短工期的目的,也给工程安全和质量留下了隐患。同时,超出工人合理工作时间的加班加点,导致现场管理人员和施工人员精神疲惫,放松了安全和质量要求,也是引发事故的重要原因之一。我国《建筑法》和《合同法》对建设工程的合理工期、合同工期以及缩短合理工期的控制幅度都未作规定,也从来没有对建设工期提出过限制性的规定。在行政法规和现行监管体制中,对于违规抢工期、无序压缩工期的责任追究基本没有可操作性,同时也缺乏工期预警和调控机制。这些漏洞客观上为建设单位和施工单位的无序压缩工期提供了可乘之机,甚至给予了容忍或放任。也就是说只能等到出现事故后,在事故调查中才能查究其缩短工期是否构成事故原因。但有时无序压缩工期导致的危害往往被事故本身的表面情况所掩盖,即使是查处也难以对无序压缩工期进行究责。

综合以上分析,建议电力行业应从以下三个方面强化对电力建设工期的管理。

一是制定切实可行的《电力工程建设工期定额》。在电力建设领域,工期管理较为混乱的一个重要原因,就是工期定额的科学性和可操作性不强,工期是否违规缺乏判定标准。建议结合当前我国电力建设实际情况,重新编制《电力工程建设工期定额》。定额应针对组成电力项目的各个单项工程,分类、分项确定合理的建设工期指标,同时明确不同地区和不同气候条件下的调整方式,把合理工期定量化,供各电力企业在工程招投标和施工中对照使用,以有效避免因正常招投标和施工管理所引起的压缩工期行为。建议该定额应以国家能源局部门规章或行业标准的形式颁布实施。

二是依法依规强化对压缩工期行为的处罚力度。国务院《建设工程质量管理条例》明确规定“任意压缩合理工期”要“处20万元以上50万元以下的罚款”,从表面上看,法律规定的处罚力度不小,但多年来因压缩工期而受罚的案例似乎还没有过。要想防止“赶工期”,除了要科学确定工期定额之外,建议政府监管部门在修订相关监管规定时,应进一步细化对项目建设进度和工期调整的监督检查,让合理的定额工期作为不可逾越的“红线”,一旦触碰,不仅要依法严厉处罚,还不能纳入优秀工程评选等,提高法规提高威慑力和违规成本,让压缩工期不再任性。

三是坚持警钟长鸣,坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线。各企业应建立工期科学评估与核定制度,严禁不顾客观规律随意干预施工和工期调整,坚决不允许类似对“没有图纸不等不靠给予点赞”等荒唐现象称为宣传的主旋律。同时坚持按标准施工、按程序验收的法定要求,增强企业和员工的安全质量意识,让各方对合同工期以及缩短合理工期可能造成的后果要有的重视,无论如何,不能让违规压缩工期行为再像以前这么“随性”了。

撰稿人: 张天文        

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